截至2014年年底，全国已有22个城市建成地铁95条，运营里程达到2 900 km，有33个城市规划建地铁，28个已获批。城市基础设施建设是推进经济增长的主要动力，轨道交通是近年来基础设施建设的重点。而轨道交通投资额巨大，回收周期长，运营成本高导致各地方政府在推动地铁建设项目时举步维艰。在地铁建设普遍亏损的情况下，香港“以地养铁”的模式成为各地政府争相效仿的对象。

1 轨道交通“以地养铁”模式背景解析

“以地养铁”模式源于香港经验。香港地铁是目前世界上少数盈利的几个地铁公司之一，香港地铁自1979年投入运营以来，除前九年亏损外，从1989年开始盈利，并逐年增加，2006年整体盈利达77.59亿港元。盈利的原因来自于其“轨道+物业”的发展模式，简单地说就是香港地铁公司在建设地铁项目的同时开发沿线房地产项目，通过沿线房地产项目的开发收益来弥补地铁项目的亏损并获取收益[1]。

近年来，内地多个城市开始效仿“以地养铁”模式，以期缓解地铁建设的资金压力，然而地铁运作成功后实现地铁项目盈利的案例暂时还没有。以下笔者以佛山地铁2号线一期工程为例进行深入研究，分析内地城市推行“以地养铁”模式屡遭难题的原因。

2 佛山地铁2号线一期工程“以地养铁”模式分析

佛山地铁2号线一期工程采用“BOT+TOD”模式建设，即建设—经营—移交的项目建设模式(BOT)+公共交通为导向的站点周边土地综合开发模式(TOD)。特许经营期为30年，轨道项目建设期5年，运营期25年。

2014年2月佛山市政府与中国交通建设股份有限公司、佛山市轨道交通发展有限公司、南车青岛四方机车车辆股份有限公司组成的联合体签署了《佛山市城市轨道交通2号线一期工程BOT特许经营权协议》，并正式成立佛山地铁2号线一期工程项目公司，共同经营佛山地铁2号线一期工程项目。

该项目借鉴香港“轨道+物业”模式，以地铁沿线站场周边土地综合开发收益贴补地铁建设投资及运营补亏资金。而由于内地法律体制对土地资源转移的要求，完全移植该模式，在目前的条件下是很困难的。考虑到地铁建设所需资金额大，又由于时间紧迫，佛山地铁2号线一期工程采用地铁沿线周边一级土地出让的收益来筹措资金，支持地铁的建设。地铁的运营是一个漫长的阶段，主要依靠地铁公司与社会投资人组成的项目公司来主导运营。在通过TOD规划选出最具发展潜力的重要站点周边地块后，由地铁运营公司单独或与专业开发商合作开发这些地块的房地产，将开发收益用于支持地铁运营补亏资金。项目投融资框架如图1所示。

3 “以地养铁”模式在实施过程中的问题分析

理论上通过“以地养铁”模式，以地铁沿线站场周边土地综合开发收益贴补地铁建设投资及运营补亏，无疑是目前解决地铁建设资金困难的最为可行及有效的方式。然而在具体的操作过程中各种各样的问题阻碍了它的实施推进。

3.1 参与轨道运营的公司在操作沿线土地转让方面缺乏经验

前文已述，地铁“BOT+TOD”项目一般由地铁公司以及社会投资人组成的项目公司共同管理及运营。

就佛山2号线一期工程来说，项目公司由佛山市轨道交通发展有限公司与以中国交通建设股份有限公司为主的社会投资公司组成。中国交通建设股份有限公司作为一家国资企业，主要承接交通、市政等基础设施的勘察、设计、建设、监理等业务。然而其对城市轨道交通的运营以及房地产开发等业务涉及较少。

佛山市轨道交通发展有限公司主要负责的铁路项目为佛山1号线以及广佛环线，并没有参与过BOT项目的操作管理，对于香港“轨道+物业”的开发模式更是一无所知。而城市轨道PPP模式也是近年来在国家政策的推动下逐渐才发展起来的，在国内难以找到成功的参考案例。

以上述两家没有任何“轨道+物业”模式开发运营经验的公司组成的联合体来探索“以地养铁”的操作与实践，可见项目推进过程中将会困难重重。

3.2 土地收储、一级开发主体及成本投入问题难以解决

“以地养铁”模式的关键问题为前期的土地收储及一级开发。实践中，佛山的模式是通过专业的市场预测及土地价值评估，测算出弥补地铁建设资金缺口所需的土地总量，由市国土部门建立土地专项收储机构，在地铁建设前期将土地收归市级所有。同时设立轨道交通建设资金专户，将土地出让收益划拨至该专用账户中，用于补贴轨道交通建设的资金缺口。此机制的实施，有两个关键性的难题：