2月18日，自然资源部自然资源开发利用司下发关于“2021年住宅用地供应分类调控相关工作”通知。除了对重点城市住宅用地供给量提出要求之外，要求实行住宅用地“两集中”出让，即住宅用地出让公告与出让活动集中进行，原则上发布出让公告全年不得超过3 次，时间间隔和地块数量要相对均衡。同批次公告挂牌出让土地，挂牌起止时间应相同；以拍卖方式交易的，应当集中连续完成拍卖活动。

此次工作主要基于两方面考虑：一是适度降低房地产开发企业集中度。随着行业“天花板”显现，开发企业集中度不断提升，已有寡头化趋势。2015年至2020年，碧桂园、万科、恒大等7 家房企已连续5年占据榜单TOP10。前30强房企5年间变动率仅为6.7%，仅前30 强房企全国拿地金额已破万亿，占全国土地出让金比重接近25%。相关部门认为，通过“两集中政策”，大型房企短期内筹融资难度加大，不能同时参加多块土地竞争，不能利用资金和信息优势通吃市场、垄断资源，同时给予中小房企更多选择机会。那么，土地集中出让制度会如何影响开发商选择，以及对房地产市场带来什么影响？

一、文献综述

经典市场理论中，市场均衡由供需双方共同决定，住房的供给水平是住房交易市场的需求量和要素市场的原材料价格共同作用的结果，但要素的供给刚性、生产周期导致的调节黏性和预期偏差等因素都会影响住房生产策略，进而在供给层面影响商品的市场均衡状态。供给弹性 和需求弹性之间的缺口是房地产市场周期性波动的根源——住房需求弹性很大，但住房供给弹性很小。

住房是典型的供给缺乏弹性的商品，其建造过程受到土地供应、政府管制、建材成本等因素的影响，而较长的建造周期和耐久性使市场机制更为复杂。土地市场供应缺乏弹性，无法及时灵活响应住房需求变化，主要原因是受到自然稀缺性、政府管制等因素的制约。

（1）土地具有自然地理的稀缺性。城市的效率来自居民间的沟通便利性（陆铭，2016），住房的区位直接决定了业主与其他人见面和沟通的效率，核心区位的住房对业主有极大的价值。然而，在主流的单中心城市内，越是核心地带土地数量越稀缺，这种与需求相反的供给分布是城市中心的地价和房价高企的主要原因。

（2）土地供应受制于政府管制。对土地供给进行限制是常见的城市规划政策，包括数量管制和用途管制等方面。Saiz（2010）认为这一政策的初衷在于城市的既有居民想要通过土地的途径限制住房供给，以避免其自有住房的价值因供给扩张而遭到稀释。通过对美国大都市区的数据检验，他发现土地供给限制大概率出现在地价高且值得保护的城市，如加利福尼亚州沿海城市、迈阿密、纽约和波士顿等，受限于此，这些城市的住房供给对房价的反应相比其他城市更为迟钝，即使房价大幅上涨，其供给增量也很小。Ball 等（2010）对英国泰晤士河周边的研究 、Vermeulen 和Van Ommeren（2009）对荷兰任仕达地区的研究均表明政府对土地使用的规划限制了住房供给。

从土地到形成住房还需要经过房地产商的拿地建设过程。房地产商拿地受资本的影响较大。Blackley（1999）对美国1950年到1994年的年度数据进行了回归分析，结果发现，住宅建造的投入显著受到利率水平和预期通货膨胀率的影响，这两者是一般意义上的“资本的价格”。因此，当贷款成本越低、可获得性越高时，房地产商越倾向于多购买土地。与土地供应的稀缺性相结合，土地的资产属性增强，价格容易上涨。基于此，土地极易成为金融资产，稀缺性反过来又被金融所放大。对于土地所有者，土地被视为战略性资产而寻找最有利的开发使用方式和最高的交易价格，土地供给弹性极小甚至为负；土地的使用者围绕土地的竞争往往非常激烈，从而把地价推向更高水平，高的地价要么转化为更高的房价、要么转化为更低的品质。

住房建设的长周期性加剧了土地供应弹性，导致调节黏性和预期错位。土地从出让到期房最快需要6 个月时间。当住房市场经历繁荣时期，价格的上涨刺激房地产商大幅增加新房的建造，但到市场需求下行期，无法有效减少供给（Green等，2005）。耐久性给住房供给带来的制约是助长房价波动的一项成因，更会在一定程度上造成房价的泡沫（Glaeser 等，2008）。

文献研究表明，土地供应对住房需求的响应能力是房价的重要变量。Green（2005）利用美国44 个大都市区1979年到1996年的数据估计了美国的住房供给弹性，估计结果为7.31，也就是房价每增加1%，住房供给会增加7.31%。Topel 和Rosen（1988）、Mayer和Somerville（2000）估计了70年代到90年代和60年代到80年代的美国住房供给弹性在3-3.7。Caldera 和Johansson（2013）估计了21 个OECD 国家新房供应的长期价格弹性，发现北美和北欧住房市场在供给端的调整较为灵活，而欧洲大陆和英国的则较为僵化，其原因同样是由于土地使用和城市规划的限制。Ball（2010）估计了英国、美国和澳大利亚的情况，发现英国的住房供给相比其他两国缺乏弹性。Malpezzi 和Maclennan 对比了英美两国二战前后的情况，结果显示战后美国的住房供给弹性为6-13，而英国为0-1。刘学良（2014）采用与Green（2005）相同的计算方式测量了中国35 个大中城市在1998年到2009年间的住房供给弹性，平均结果为2.65，远低于美国的7.31，说明中国的住房供给很难随价格变动灵活调整。在住房上涨时期，大量涌入的购房需求需要由同步增长的住房供给来稀释，才能维持房价的稳定，反之，则会助推房价的暴涨。